Коррупционная рента закладывается еще на стадии формирования бюджетных запросов, убеждена эксперт Фонда развития г.Николаева Татьяна Золотухина. При этом соблюдения требований законов и подзаконных актов к бюджетному процессу достаточно, чтобы эту ренту хотя бы уменьшить. Но даже для этого, как показывает опыт Николаева, необходимо совместное постоянное давление подготовленных общественников и государственных контролирующих органов.
Фонд развития города Николаева занимается общественным аудитом бюджетного процесса уже около трех лет. В составе Коалиции общественных организаций он проверял добропорядочность бюджетов 29 городов областного подчинения и объединенных территориальных общин. В частности, в ходе проекта “Демократический, прозрачный, эффективный бюджет г.Николаева” с мая 2017 г. по март 2018 г. оценивалась эффективность использования бюджетных средств в жилищно-коммунальной сфере Николаева. Проект проводился в рамках программы Фонда Восточной Европы и при поддержке Евросоюза.
Что показал общественный аудит, и чего добиваются общественники – рассказала ИншеТВ эксперт Фонда развития города Николаева Татьяна Золотухина.
– Общественная организация не может постоянно подменять собой внутренние контролирующие органы местного самоуправления, а без процедуры внутреннего контроля об эффективности говорить нечего. Мы хотим поставить процесс контроля использования бюджетных средств и систему управления городом уже на постоянные рельсы, – рассказывает Золотухина. – Собственно, для этого у нас уже создано профильное подразделение исполнительных органов – это департамент финансового контроля, которое, по замыслу своему, должно перенять это знамя у общественных организаций.
– И как обстоят дела с эффективностью использования бюджетных денег Департаментом ЖКХ в Николаеве?
– К сожалению, об эффективности использования вообще речь не идет. Сейчас это очень интересно наблюдать по паспортам бюджетных программ. Они появились только-только, с 17-го года. Паспорта для финансиста, знающего бюджетный процесс, как диагноз для доктора, в них видно все: и дублирование функций, и несвойственные функции главного распорядителя, и несвойственные функции вообще местного самоуправления, и завышение адекватной цены, в общем все.
Прежде всего, сферой ЖКХ у нас в городе, состоящем из четырех районов, почему-то занимаются шесть подразделений (четыре администрации районов, Департамент ЖКХ и Департамент энергосбережения, – прим.ред.), и это я не учитываю капитальные расходы, крыши, школы и так далее. А как известно, у семи нянек дитя без глаза.
В ходе анализа вскрылись несколько очень интересных фактов.
Например, разгорелся недавно скандал с бродячими собаками, которые загрызли животных в нашем зоопарке. По паспорту бюджетной программы (мы изучали в совокупности паспорт, и запрос, и отчет, городской Центр (защиты животных, – прим.ред) в 2016-ом году стерилизовал 1860 собак, в 2017-м году – 1800 собак, а на 2018 год планирует уже 3 тысячи 900 собак.
Вся документация, все эти цифры висят на сайте Николаевского горсовета, их всегда можно посмотреть. Тогда у любого аналитика возникает вопрос: во первых, чем занимается главный распорядитель бюджетных средств?
Во вторых, если стерилизация собак должна вести к уменьшению бродячих животных, то почему больше, чем в два раза повысился запрос на стерилизацию собак в 2018-м году. Ну, и они там в центре не перепутали, что такое стерилизация? ( недавно городской голова назначил нового руководителя КП “Центр защиты животных“, – прим.ред).
Мы видим явные признаки завышения в паспорте т.н. показателя продукта – плановых собак на стерилизацию.
Следующий пример – содержание светоточек (фонарей уличного освещения). Светоточки у нас содержатся почему-то пятью распорядителями бюджетных средств: всеми администрациями районов и Департаментом ЖКХ. У каждого есть есть свой бюджетный паспорт. Сравниваем цену содержания одной светоточки, мы видим, что по Ингульскому району – 4 тыс.350 грн. годичное содержание одного фонаря, по Заводскому – 4 тысячи, по Корабельному – 7 тыс. 800 грн., а по департаменту ЖКХ – 20 тыс.821 грн.
– Возможно, речь идет о разных фонарях, разных типах ламп?
– Первый вопрос: причем тут вообще департамент ЖКХ? Почему не только районы? А направлять запросы о видах фонарей смысла нет – мы знаем, что нет никаких данных о балансодержателях сетей уличного освещения. По большому счету, до сих пор не известно, сколько у нас сетей уличного освещения и сколько фонарей, до сих пор не посчитано. Требование провести такую инвентаризацию было в выводах госаудита больше двух лет назад – они делали аудит после первого нашего мониторинга и не нашли никаких сведений о количестве коммунального имущества, в частности, по этим светоточкам. Также аудиторы не нашли данных о точной площади зеленых насаждений, количестве деревьев, их составе.
Больше того, мы не знаем до сих пор точно, сколько в Николаеве дорог!
А из-за того, что мы не знаем (точных цифр, – прим.ред), расходы планируем от того, что было в прошлом году.
– Это действительно интересно, учитывая постоянное внимание общественности к проблеме ремонта дорог.
По дорогам еще более интересные данные в паспортах бюджетных программ 2016, 2017 и 2018 годов. Опять-таки, текущий ремонт по паспортам делают пять распорядителей: четыре района и департамент. Мы посчитали по всем паспортам, хотели узнать, какая у нас площадь дорожного покрытия в динамике. И оказалось, что в 2017 году площадь дорожного покрытия в Николаеве увеличилась почти в шесть раз. Как это могло произойти, если у нас ни одной гривны не было выделено на строительство дорог?
И получается, что у нас от показателя продукта – общего количества дорог, зеленых насаждения, бродячих собак, светоточек – зависят и запросы главных распорядителей на финансирование следующего года. То есть, главный распорядитель на следующий год пишет ничем не подтвержденные миллионы квадратных метров дорог и выбивает на эти метры миллионы из городского бюджета.
Еще одна постоянная проблема: дублирование функций в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Например, департамент финансового контроля вместо финансовых аудитов и мониторингов у нас занимается тем, что сносит МАФы. Это же сфера ЖКХ.
Другой новый департамент, департамент энергосбережения, согласно своему паспорту, занимается у нас всего одной программой – программой “Теплый дом”.
У меня вопрос: почему у нас целый департамент выполняет всего одну программу? Если следовать логике инициаторов создания этого департамента, нужно создавать департамент ремонта бордюров или управление дезинсекции и тд.
Это называется дробление функции, с которым рядом идет дублирование функций, это ни к чему хорошему для эффективности использования бюджета не приводит.
– По результатам своего первого исследования, ваш фонд называл очень яркие факты по расходам на зеленые насаждения. Изменилась ли тут ситуация к лучшему?
– Условно положительные изменения к лучшему есть. Когда три года назад мы проводили аудит, содержание одного гектара зеленых насаждений в год в Николаеве в шесть раз превышало эти затраты на один гектар зеленых насаждений в Киеве. Теперь эти расходы превышают киевские всего в 2,5 раза: то есть условно положительные изменения есть.
Нам тогда выдвинули обвинения в том, что нельзя сравнивать Николаев с Киевом, что у нас здесь степная зона, засухи, нужно много поливать – нужно больше денег. Хорошо. Мы сравнили плановые затраты содержания одного гектара зеленых насаждений в 2017 году в городе Одесса (это та же степь) – 58 тыс.грн., плановые затраты Департамента ЖКХ (весь комплекс работ – кронирование, обрезка, кошение травы) – 229 тысяч. Есть разница? По Киеву – эта цифра порядка 97 тысяч.
Несмотря на изменения к лучшему, такого объема планируемых затрат на зеленые зоны я не видела ни в одном областном центре, паспорта ведь висят на сайтах, задачи себе ставят все одинаковые. Цены можно сравнить по любой услуге.
– Вы упоминали о вопросах по общей площади зеленых насаждений в Николаеве.
По площади еще хуже. Ситуация как и с дорогами. Мы взяли площадь зеленых насаждений в 2016, 2017 и 2018 годах, которые закреплены за каждым распорядителем. Ими опять-таки занимаются пятеро, и не понятно, где косит газоны Департамент, если газоны косят администрации районов.
И выяснили, что оказывается, площадь зеленых насаждений увеличилась почти на 40%.
Где это произошло, и как это может быть? Напомню, паспортов зеленых зон по прежнему нет, хотя их создание было рекомендацией аудиторской службой (тогда она называлась финансовой инспекцией) по результатам аудита 2015 года.
Рекомендации госфинсинспекции обязательны к выполнению, но они не выполнены.
– О какой сумме идет речь в годовом бюджете?
– По департаменту это что-то порядка 25 миллионов. Но это первоначальные цифры, что будет по результатам года, посмотрим, цифра может увеличиться. Первоначальный паспорт 2017 года и конечный паспорт отличались почти на 50% только по финансированию на зеленые зоны.
И не забывайте – те же миллионы выделяются еще и администрациям, еще 5-7 миллионов каждой. Т.е. на зеленые зоны в этом году запланировано около 50 миллионов.
– Для Николаева не редкость расследование отдельных ярких фактов сомнительных сделок с бюджетом, которые привлекают внимание общественности и СМИ, даже правоохранительных органов. Но вы сейчас показываете, что по зернышку, по травинке, гораздо большие суммы уходят. Как вы думаете, есть возможность, что внимание общественности будет привлечено к таким вот обыденным тратам бюджета постоянно, не только в рамках этого или подобных проектов?
– Я вам одно скажу. Коррупция у нас планируется. На стадии планирования у нас общественность никто не привлекает, бюджетное законодательство такой нормы не содержит. Но коррупционная рента запланирована на стадии бюджетного запроса. Как привлечь внимание общественности, чтобы уже на этом этапе составления бюджета обсуждалась реальная цена – это вопрос к нашему депутатскому корпусу. Потому что, извините, выборы есть выборы, и они не за горами.
Не секрет, что ни один чиновник не заинтересован в пристальном внимании общественности к своей работе. С одной стороны, это оправданно – далеко не всегда общественные организации достаточно компетентны в сфере управления той или иной сферы, иногда они просто мешают. Но очень часто чиновники не хотят показывать реальные цифры, сметы и так далее.
Скажем так: коррупции страшен не скандал, коррупции страшно солнце. Если постоянно высвечивать какую-то сферу, эта коррупционная рента будет уменьшаться.
Мы видим примеры, где эта рента уменьшилась. Вот те же собаки: в прошлом году у нас собаки тоже по улицам бегали, их надо было стерилизовать. Нам стало интересно, и мы просмотрели, сколько стоила стерилизация собаки по Департаменту ЖКХ в 2017-м, и сколько они планируют на 2018-ый? Так вот, стерилизация одной собаки стоила 2034 грн. в прошлом году, а на этот запланировано уже 1300 грн. То есть рента уменьшена. Но, чтобы выбрать из бюджета ту же сумму – увеличено вдвое запланированное на стерилизацию количество собак на этот год.
21 мая городской голова Николаева подписал распоряжение о создании рабочей группы по вопросам демократичности, прозрачности и эффективности бюджетного процесса. Членам рабочей группы (два депутат и четыре чиновника) на основе рекомендаций аудитов Фонда развития города Николаева и Южного офиса Госадитслужбы в Николаевской области предстоит провести анализ деятельности всех главных распорядителей бюджетных средств и дать рекомендации по внедрению системы контроля за эффективностью выполнения бюджетных программ.
Проект этого распоряжения начал проходить согласования еще до т.н. “импичмента” городскому голове Николаева. И вряд ли кто-то сможет убедительно доказать, ускорило или замедлило появление этого документа временное отлучение Александра Сенкевича от кресла мэра. Но уже можно отметить, что резкая критика аудиторов в адрес Департамента ЖКХ обеспечила мэру повод для его заявления о необходимости отставки Андрея Палько, начальника этого Департамента.
А ведь Татьяна Золотухина говорит, что уже готов и проект Положения об организации внутреннего контроля в департаментах городского совета и подведомственных учреждениях (от школ до водоканала).
– Проект положения уже готов, выверен, есть все законы и подзаконные акты, вплоть до стандартов внутреннего аудита, они утверждены, они есть. Только бери и выполняй. Как это будет работать в Николаеве – посмотрим.
Пока что тот исполнительный орган, который должен был делать то, чем занимались мы- Департамент финансового контроля, сам дублировал функции Департамента ЖКХ и районных администраций, занимаясь сносом МАФов. Причем, цена демонтажа у Департамента финконтроля больше в два раза, чем у районных администраций.
– Сколько вы проверяли бюджетов городов и ОТГ?
– 29, из них половина – города областного подчинения, остальные – ОТГ.
– Нашли кого поставить в пример?
– Винница не входила в пул исследования (улыбается). Вообще проект был посвящен городам юго-востока Украины. Например, в Луганской области нам вообще сказали, что требование переходить на программно-целевую модель для них не указ.
– И все-таки, у кого вы порекомендуете учиться городской власти Николаева?
– Как бы это ни было странно, мы бы рекомендовали городу Николаеву учиться у Баштанской ОТГ. Бюджет прозрачный, бюджет сбалансированный. А всего-то Баштанская громада, не успев родиться, разработала стратегию. Собрались местные чиновники, местные общественники, была куча конфликтов и долгие обсуждения. Но теперь есть план развития очень четкий и связанные с ним все бюджетные программы.
И вопрос у меня к Николаеву – а где наша стратегия?
