На початку процесу децентралізації фінансів 2015 року в результаті передачі окремих доходів з державного бюджету, запровадження нового виду податку (акцизний податок з кінцевих продажів), розширення бази оподаткування податком на нерухомість, запровадження нових субвенцій на здійснення видатків на делеговані державні повноваження в галузях освіти та охорони здоров’я (освітня та медична субвенції) місцеві бюджети отримали значний фінансовий ресурс.
Це дозволило місцевому самоврядуванню вперше з початку дії Бюджетного кодексу України розпочати вирішення нагальних проблем по утриманню та розвитку міської інфраструктури, що є безумовним досягненням децентралізації.
Показники міського бюджету міста Миколаєва за 2015-2017 роки свідчать про окремі позитивні результати реалізації реформи міжбюджетних відносин.
Так, 2015 року приріст надходжень до міського бюджету проти 2014 року склав 699 млн.грн. або 37,7%, з них 400,3 млн.грн. – у результаті зміни законодавства, пов’язаної з децентралізацією фінансів.
2016 року темпи приросту надходжень дещо уповільнились. Обсяг доходів зріс до попереднього року на 28% (715,4 млн.грн.), при цьому приріст надходжень порівняно з 2014 роком складає 1 млрд. 414,4 млн.грн. або 76,3%, з них у результаті зміни законодавства, пов’язаної з децентралізацією фінансів, – 575,4 млн.грн. або 40,7% загального приросту.
У міському бюджеті 2017 року прогнозоване зростання доходів у порівнянні з 2016 роком складає 11,8% (385,9 млн.грн.), при цьому очікується отримати доходів на 1,8 млрд.грн. (97,2%) більше, ніж у 2014 році, з них у результаті зміни, пов’язаних з децентралізацією – 700 млн.грн. або 38,9% загального приросту.
Змінилася й структура видатків міського бюджету, а саме – зросла частка видатків на виконання самоврядних повноважень, тобто підвищилась видаткова автономність міського бюджету та ефективність використання бюджетних коштів.
Наприклад, порівняно з 2014 роком частка видатків на житлово-комунальне господарство збільшилась у 2015 році з 12,4% до 13,1% (на 103,1 млн.грн.), у 2016 році – на 114,3 млн.грн., у 2017 році (у затвердженому бюджеті міста) – на 128,2 млн.грн.
Позитивним аспектом реформи міжбюджетних відносин є збільшення інвестиційних ресурсів місцевих бюджетів. Показники видатків бюджету розвитку міста Миколаєва: 2014 рік – 52,9 млн.грн., 2015 рік – 383,3 млн.грн., 2016 рік – 592,4 млн.грн.
Проблеми
Проте бюджетна децентралізація передбачає не лише появу додаткового фінансового ресурсу на місцях, але й передачу окремих повноважень на місцевий рівень з тенденціями їх постійного збільшення.
Починаючи з 2015 року місцевим бюджетам надається з державного бюджету освітня та медична субвенції. Разом з тим, не забезпечена відповідність фінансового ресурсу цих субвенцій загальним потребам місцевих бюджетів у здійсненні видатків на делеговані державою повноваження, тому додатково з місцевих бюджетів виділяються кошти на поточні видатки за напрямами, на які виділяються зазначені субвенції.
Основним проблемним питанням є передача на місцеві бюджети видаткових повноважень без передачі додаткового фінансового ресурсу.
Вже 2015 року з міського бюджету потрібно було направлять додаткове фінансування, яке до цього здійснювалося за рахунок субвенцій з державного бюджету.
Зокрема, це утримання та навчально-тренувальна робота дитячо-юнацьких спортивних шкіл, які підпорядковані громадським організаціям фізкультурно-спортивної спрямованості та до 2015 року отримували підтримку за рахунок Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності. На цей напрямок тоді з міського бюджету виділено 3,5 млн.грн.
У зв’язку зі зміною законодавства було запроваджено реверсну дотацію, на яку направлено 18,4 млн.грн. Крім того, додатково до обсягу освітньої та медичної субвенцій з державного бюджету на поточні видатки установам освіти виділено 11,4 млн.грн. та закладам охорони здоров’я – 16,1 млн.грн. (разом 27,5 млн.грн.).
Таким чином, у 2015 році додаткове навантаження на міських бюджет внаслідок передачі видаткових повноважень склало 49,4 млн.грн.
2016 року продовжено практику передачі на фінансування з міського бюджету видаткових повноважень.
Компенсація за пільговий проїзд окремих категорій громадян (не передбачена, як в минулі роки, субвенція з державного бюджету) склала 15,3 млн.грн. На продовження утримання та навчально-тренувальну роботу дитячо-юнацьких спортивних шкіл, які підпорядковані громадським організаціям фізкультурно-спортивної спрямованості та до 2015 року отримували підтримку за рахунок Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, направлено ще 5,8 млн.грн. з міського бюджету, на підготовку робітничих кадрів закладами професійно-технічної освіти – 94,4 млн.грн., на харчування учнів ЗОШ 1-4 класів та дітей пільгової категорії – 15,2 млн.грн., на реверсну дотацію – 37,8 млн.грн., на передачу повноважень у сферах державної реєстрації – 4,7 млн.грн. Додатково до обсягу освітньої та медичної субвенцій з державного бюджету на поточні видатки установам освіти виділено 31,8 млн.грн. та закладам охорони здоров’я – 46,8 млн.грн. (всього 78,6 млн.грн.).
Минулого року додаткове навантаження на міських бюджет внаслідок передачі видаткових повноважень вже було на рівні 251,8 млн.грн.
Цього року відповідно до затвердженого бюджету залишено додаткові повноваження, які мали місце минулого року:
– компенсація за пільговий проїзд окремих категорій громадян (не передбачена, як і у 2016 році, субвенція з державного бюджету, але, починаючи з 2017 року, змінено законодавство з перенесенням повноважень на місцевий рівень) – 36 млн.грн.;
– продовження утримання та навчально-тренувальна робота дитячо-юнацьких спортивних шкіл, які підпорядковані громадським організаціям фізкультурно-спортивної спрямованості та до 2015 року отримували підтримку за рахунок Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності – 2,7 млн.грн., при цьому з 2017 року ДЮСШ ФСТ «Україна» переведено у статус бюджетної установи – 4,8 млн.грн., всього витрат – 7,5 млн.грн.;
– залишення норми щодо фінансування професійно-технічної освіти на рівні міст – обласних центрів (крім видатків на здобуття повної загальної середньої освіти) – 115,2 млн.грн.;
– харчування учнів ЗОШ 1-4 класів та дітей пільгової категорії – 21,9 млн.грн.;
– додатково до обсягу освітньої та медичної субвенцій з державного бюджету на поточні видатки установам освіти виділено 81,7 млн.грн. та закладам охорони здоров’я – 36,6 млн.грн., всього 118,3 млн.грн;
– реверсна дотація – 53,8 млн.грн.;
– передача повноважень у сферах державної реєстрації – 5,1 млн.грн.
Також на місцевий рівень передано декілька нових видаткових повноважень. Це – видатки по загальноосвітніх закладах (крім видатків на оплату праці з нарахуваннями педагогічним працівникам), які заплановані на рівні 88,3 млн.грн.. Ще місцевим бюджетам передані видатки закладів охорони здоров’я на оплату комунальних послуг та енергоносіїв (33 млн.грн.), а також субвенція з державного бюджету на пільги з послуг зв’язку та інші передбачені законодавством пільги законодавчо замінена ресурсом місцевих бюджетів (4,7 млн.грн.).
У затвердженому міському бюджеті на 2017 рік додаткове навантаження на міських бюджет внаслідок передачі видаткових повноважень складає 483,8 млн.грн.
Виходячи з наведених показників, можна зробити висновок, що внаслідок передачі видаткових повноважень з державного бюджету на місцевий рівень спостерігається зменшення обсягу фінансового ресурсу, який був переданий на початку реформу в 2015 році, для виконання повноважень у сфері розвитку міської інфраструктури, насамперед, житлово-комунального господарства та доріг.
В ході децентралізації бюджетам міст обласного значення передані видатки, на які органи місцевого самоврядування не мають повноважень впливу.
Так, з 2017 року відповідно з внесеними до Бюджетного кодексу змінами, субвенцію з Державного бюджету на пільги з послуг зв’язку, інші передбачені законодавством пільги, компенсацію за пільговий проїзд визначених законодавством категорій громадян відмінено та фінансування зазначених виплат здійснюється за рахунок власного ресурсу місцевих бюджетів.
Якщо вищезазначені тенденції будуть збережені в майбутньому, то найближчим часом позитивний ефект децентралізації зійде нанівець.
Думки експертів
Миколаївський міський голова Олександр Сєнкевич на семінарі «Підтримка децентралізації в Україні: зміцнення партнерства на регіональному та місцевому рівнях» 15 березня заявив, що одним з недоліків децентралізації є те, що, наприклад, місцевим органам влади передаються деякі повноваження, але при цьому не передбачається достатнє для їх реалізації фінансування.
За його словами, основним проблемним питанням є передача місцевим бюджетам витратних повноважень без передачі додаткового фінансового ресурсу. Місцеві бюджети фінансують професійно-технічну освіту, але при цьому міста не можуть впливати на формування освітніх програм, розвиток матеріально-технічної бази цих навчальних закладів. Децентралізація передбачає передачу місцевій владі деяких адміністративних послуг без передачі приміщень, де могли б працювати відповідні фахівці, а також матеріально-технічної бази, необхідної для здійснення таких послуг.
Проте децентралізація відкрила перед органами місцевого самоврядування й нові можливості.
– Необхідно відзначити, що, отримавши можливість надавати адміністративні послуги, ми отримали можливість і заробляти. У 2016 році ми заробили близько 16 мільйонів гривень, надаючи адміністративні послуги, – зазначив Олександр Сєнкевич.
Також місто може зменшити витрати на оплату житлово-комунальних послуг через , впровадження енергоефективних технології, а зекономлені гроші використовувати на власні потреби, хоча раніше вивільнені таким чином кошти потрібно було повертати до державного бюджету.
Депутат міської ради чотирьох скликань Сергій Кантор, який є членом бюджетної комісії, вважає, що головною проблемою є невміння правильно використовувати додатковий фінансовий ресурс, який виник внаслідок бюджетної децентралізації, а також невміння визначатися з пріоритетних для фінансування напрямами.
– Ми не вміємо управляти цим, виконавча влада поки не може управляти цими грошима ефективно, поки не виходить. Є об’єктивні чинники, є суб’єктивні. Інше питання, що частина функцій нам передають, а це коштує грошей. Але в будь-якому випадку ми маємо сальдо позитивне. Якщо ми говоримо про кошти, які в місті з’явилися для його розвитку, то це так. А що стосується всіх інших складових, то це окрема розмова і окрема аналіз, – сказав депутат.
Олександр Бернацький, який вже декілька скликань поспіль очолює бюджетну комісію Миколаївської міської ради, звернув увагу на те, що на кількісне зростання доходів міського бюджету від децентралізаційних процесів треба поглянути крізь призму інфляції.
– Неможливо констатувати більше або менше отримав місто. Тут є кілька моментів, які потрібно розглянути. Перший – які функції дали місту, і ми їх фінансуємо, і які види податків нам дали, які залишаються в нашому бюджеті, і були зібрані. І другий момент. Розумієте, ми порівнюємо 15-й і 16-й роки, всі кажуть, що ми зібрали більше і в бюджеті маємо більше грошей, але ніхто не говорить про те, що є інфляція. А за рахунок інфляції, збільшення вартості товарів, робіт і послуг росте і обсяг оподатковуваних операцій, в результаті чого збільшуються і податкові надходження до місцевого бюджету, – сказав депутат.
За його словами, дохідна частина міського бюджету зросла не від податку на землю чи від податку з доходів, хоча тут йде збільшення, а за рахунок надходження акцизного збору, тобто, через те, що ціни на підакцизні товари демонстрували значне зростання.
Висновки
Звичайно, бюджетна децентралізація є життєво необхідною умовою для того, щоб місцеві громади могли вирішувати ряд проблем, на які до того просто не було відповідного фінансового ресурсу.
Йдеться перш за все про так званий бюджет розвитку, який минулі роки становив мізерну частину від всіх витрат. Саме за ці кошти фінансуються капітальні витрати, ремонтуються дороги, зводяться важливі об’єкти.
Разом з тим описані вище тенденції можуть наштовхнути на думку про те, що держава просто скидає на місцеві бюджети частину витрат (з кожним роком збільшується перелік цих витрат, які раніше фінансувалися за рахунок субвенцій з державного бюджету), але не дає при цьому нових можливостей для збільшення доходів.
Згадати хоча б той же податок на нерухомість. Здавалося б, це хороший інструмент для поповнення міського бюджету. Однак місцеві депутати явно не самогубці, тому вони не ризикують встановлювати високу ставку цього податку на кожен «зайвий» квадратний метр, оскільки городяни і так шоковані тарифами на комунальні послуги.
Або взяти той же податок на землю. Пригадується, як депутати не ризикнули обкладати цим видом податку військові частини міста, хоча розмови велися. Всі розуміють, в якому стані перебуває наша держава.
Однак ми живемо в світі, де за все доводиться платити, тому з формальної точки зору все це втрати бюджету, які нічим не перекриваються.
Або взяти фінансування профтехосвіти. Торік міськрада все чекала, коли ж надійде субвенція на цю галузь, але довелося «закривати» питання за рахунок міського бюджету. У високих столичних кабінетах обіцяли, що 2017 року ситуація виправиться, але практика показала, що «якщо дав слабину», то в подальшому доведеться чинити так само.
Депутати міської ради зверталися з цими проблемами до Президента, Верховної Ради України та уряду.
У направленому в січні 2016 року на адресу Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України зверненні депутати Миколаївської міської ради зазначили, що з передачею фінансування закладів професійно-технічної освіти з бюджетів міст обласного значення ці заклади перебувають в управлінні державних органів та виконують державне замовлення на підготовку робітничих кадрів. Жодним нормативно-правовим актом не надані повноваження органам місцевого самоврядування щодо управління професійно-технічною освітою.
У січні 2016 року Миколаївська міська рада прийняла звернення до Президента України та Верховної Ради України, у якому зазначається, що державні соціальні гарантії повинні забезпечуватись за єдиним підходом на всій території держави незалежно від спроможності окремо взятої територіальної громади, та запропоновано повернутись до фінансування з державного бюджету шляхом виділення цільової субвенції. Як альтернатива, підтримується пропозиція Асоціації міст України стосовно впровадження адресної грошової допомоги визначених законодавством категорій населення за пільговий проїзд.
Поки що звернення залишаються не почутими.
Згадаймо про те, як відреагували в Києві на бажання мера Олександра Сєнкевича залучити додаткові кошти до міського бюджету за рахунок розщеплення портових зборів. Віце-прем’єр-міністр України Геннадій Зубко порадив йому «не заглядати в кишеню держави», а побудувати комунальний порт.
Якийсь попередній підсумок по бюджетній децентралізації можна буде зробити вже наприкінці цього року. Багато хто вже звик до перевиконання дохідної частини міського бюджету за підсумками кожного кварталу, тому поки що закривають очі на описані вище проблеми. Однак вже скоро місцеві громади можуть бути просто загнані в кут нездатністю покрити свої витрати.
Шварц Дмитро
