К 20-летию украинской Конституции мы подготовили лонгрид о том, как рождался документ, в каких условиях его принимали. Мы поговорили с участниками конституционного процесса, с их помощью попытались заглянуть за кулисы. “Отцы Конституции” помнят многое…
События двадцатилетней давности заложили основание политической жизни Украины, которая бурлит в стенах правительственного квартала с разной степенью интенсивности и сейчас.
События, которые произошли вокруг принятия Конституции, наполнены мифами, недомолвками и слухами, хотя, как выяснилось, с одной стороны все было гораздо прозаичнее, чем кажется, а с другой стороны – гораздо сложнее.
Историю принятия Конституции нужно начинать не с 27 июня, когда началось самое долгое заседание украинского парламента, а гораздо раньше. Конституция в Украине была и раньше – советская, переделанная, с приостановленными частями, с добавленными статьями, но она была. Однако новая страна нуждалась в “новом паспорте”, как часто называют основной документ его авторы. Работа над ней спотыкалась о личностные конфликты и тупики еще в 1993 году, но с выборами в 1994 возобновилась с новой интенсивностью. Новая конституция была необходима новому президенту – Леониду Кучме. С одной стороны нужны были четкие и ясные полномочия всех ветвей власти, а с другой, и обвинения в этом звучат по сей день, было желание концентрации власти.
Стимуляция по-президентски: Конституционный договор
Между Верховной Радой и президентом 8 июня 1995 года был заключен так называемый конституционный договор – документ, состоящий из 61 статьи, которые регламентировали взаимодействие ветвей власти в Украине, и главное, обязывали принять новую Конституцию в срок не позднее года со дня его подписания. Документ противоречивый, неоднозначный и даже, в глазах некоторых участников тех событий – противозаконный.
Александр Мороз, тогда глава Верховной Рады, вспоминает, что для Администрации президента принятие этого документа стало возможностью усилить свои полномочия, а для него мотивацией – “работать и принять Конституцию в течение года”.
Бытует мнение, что настояв на подписании этого договора, Кучма “стимулировал” народных депутатов к более конструктивной работе, а Роман Бессмертный оценивает этот ход, как “тактический”. С другой стороны – действие Конституции советской, по которой жила Украина, никто не приостанавливал, что внесло “правовой бардак” в законодательное поле на целый год.
Подстегиваемая существующим договором и Администрацией, Конституционная комиссия, состоящая из ученых и экспертов, с новой силой принялась за создание “фундамента” и уже в ноябре 1995 года первые наработки были представлены для рассмотрения народным депутатам. Каждая фракция того парламента, а там было более 10 политсил и еще целая пачка внефракционных народных депутатов, принялась по-своему трактовать и изменять, переписывать и дописывать готовый документ. Левые отдельно, правые отдельно, центристы сами по себе и, понятно, что таким путем никакую Конституцию до конца июня 1996 года принять не удалось бы. Параллельно еще и Конституционная комиссия вносила правки в текст, который предложила депутатам, но еще не представила парламенту официально.
Комиссию возглавляли два человека – Леонид Кучма и Александр Мороз. Тогда же между ними и возникло некое противостояние, и бывший спикер не скрывает этого. “Или демократия, или диктатура”, – лаконично описывает свою позицию Мороз. В президентском проекте Конституции он видел угрозу народовластию.
Другие участники процесса, народные депутаты, видят сложившуюся тогда ситуацию на политической арене в другом свете. Противостояние они называют и идеологическим – левые не хотели “порвать пуповину” с советским прошлым, и корпоративным – отстоять собственные полномочия и свой кусок власти. И все это не могло не повлиять на написание Конституции: выставлялись ультиматумы и жесткие условия, но работа шла и к середине апреля Конституционная комиссия уже официально представила народным депутатам проект Основного закона.
Какой же видели Украину в комиссии? С двухпалатным парламентом и сильной президентской вертикалью, а автономия Крыма, после эпизода 1994 года, весьма сокращалась, а вместо Конституции АРК получала Устав. Что же произошло потом? Идею двухпалатного парламента в Верховной Раде поддержали аж 72 депутата, от нее отказались. Кто-то объясняет это тем, что народные избранники дорожили своими креслами, другие, что новые выборы и переход к новой системе ослабил бы страну. Президентскую вертикаль ослабили, чтобы сохранить “противовесы”, а Устав Крыма заменили на Конституцию ради голосов коммунистов за национальную символику: желто-голубой флаг, гимн на музыку Вербицкого и герб в виде трезубца.
На свой страх и риск: Как переписывали проект Конституции
Текст Конституции ученые представили нардепам официально 17 апреля, но еще за 13 дней до этого, 4 апреля, в субботу на третьем этаже правого крыла здания Верховной Рады собрались не более двух десятков человек.
“Они собрались в субботу, никто не верил, что эти люди придут, а они пришли. И именно это и сила, а может и недостаток”, – вспоминает тот день Бессмертный. Не было коммунистов – самой большой фракции, они были заинтересованы в том, чтобы оставить Конституцию 1978 года, она их устраивала. Брыт, который представлял социалистов, вернулся к работе в группе уже в мае, так что Социалистическая партия тоже не была представлена во время работы над Конституцией.
Они работали на свой страх и риск, на добровольной основе, не зная, что будет дальше, смогут ли, объединившись, преодолеть сопротивление левых и принять ту Конституцию, которая устроит всех.
Коммунисты, самая многочисленная фракция, не раз вставляла “палки в колеса”, срывая и первое чтение, и заняв принципиальную позицию, что для создания рабочей группы нужна пропорциональная основа, то есть вместо предложенной формулы по 2 человека от фракции требовали для себя целых 6 мест.
Немаловажным был и аспект общественного давления – широко развернулась кампания, которую можно назвать “Рада не способна”. В депутатов не верили – ведь все страны бывшего СССР уже приняли Конституцию новую, а Украина все не могла “разродиться”, и это давило. Началась работа, заседания, подготовки, согласования, чтобы потом на суд и согласование вынести те или иные статьи.
“Процедура согласования текста Конституции была простой и в то же время демократичной. Каждая депутатская группа имела один голос. Председательствующий на заседании объявлял очередную статью проекта Конституционной комиссии, которая после подробного обсуждения ставилась на поименное голосование. Если хоть один представитель группы или фракции не согласовывал статью, считалось, что консенсус по ней не достигнут, и она переносилась на второй круг обсуждения. Только при наличии полного согласования между группами или фракциями переходили к следующей статье”, – описывает происходящее Вадим Гетьман в своей книге “Как принималась Конституция?”.
Участники событий вспоминают, что время от времени едва ли не дрались, столь сильным было напряжение. Каждый понимал и ответственность, и необходимость, но, с другой стороны, и уровень юридической и правовой мысли депутатов тогда вызывает вопросы. Рядом с академиками и учеными работали бывшие учителя, практического опыта не хватало, а некоторые формулировки вызывают недоумение – зато всех устраивало.
“Это сейчас вы посмеетесь, но тема – как называть комитеты или комиссии? Местное самоуправление в Киеве и Севастополе – оно будет там или не будет? Иногда там слова такие совершенно непонятные, ты не знаешь, как их трактовать, они требовали дальнейшей серьезной трактовки. Например, вещи, связанные с ролью и функцией комитетов Верховной Рады”, – оглядывается назад Бессмертный.
Он приводит в качестве примера две статьи в полномочиях Рады – “исключительно законом регламентируются” и “к полномочиям Верховной Рады принадлежат”. “Эти две вещи свидетельствуют об уровне правовой культуры на тот момент. Что значит “к полномочиям Верховной Рады” и, что-то может не законом регулироваться в стране?” – углубляется Бессмертный в юридические тонкости. Но действительно, в тексте конституции есть формулировки, противоречащие и самим себе и здравому смыслу, но документ является компромиссом.
Бывший нардеп Иван Заец вспоминает, что немаловажную роль в написании текста сыграл Владимир Буткевич, именно он проверял тексты в правовом поле, а части дописывались “на лету”. Например, присяги депутата не было в проекте комиссии, и ее дописал сам Иван Заец. Или часть о Крыме. За нее, вспоминает Бессмертный, никто не хотел браться, пришлось писать самому. Он основывался на широких полномочиях в рамках Устава, а потом договорились до Конституции. Генерального прокурора не должно было быть, возглавлять прокуратуру мог министр юстиции, но потом появился раздел о прокуратуре и должность.
Работа велась без выходных, даже на бытовом уровне. Вспоминают, было сложно, иногда и голодали, потому что во время ночных бдений в Киеве тогда перекусить было негде. Ночевали друг у друга и сутками вычитывали десятки документов, в том числе и примеров иностранных конституций – время поджимало.
В таком ключе народные депутаты работали до 1 мая, когда впервые на заседание пришел Александр Мороз. К тому моменту встречи с представителями президента стали регулярными, а комиссия наработала более или менее согласованный документ. Гетьман вспоминает, что Мороз пришел в комиссию с первомайской демонстрации, пообщался с депутатами, а потом их неожиданно пригласили за праздничный стол, накрытый в одном из кабинетов третьего этажа. На следующий день к работе присоединились представители социалистов.
Официальный статус: Коммунисты + демократы = ?
Уже 5 мая комиссия получила официальный статус и шестерых коммунистов, которые возжелали начать все сначала, постатейно. А это означало, что месяц работы идет насмарку.
А, помните, год истекал 8 июня. Первое чтение к тому времени то ли прошло, то ли нет, показания расходятся, потому что часть участников событий представление Конституции 17 апреля называют первым чтением, хотя Мороз говорит, что тогда специально не ставил проект на голосование. Другая часть считает первым чтением заседание 4 июня, которое пытались сорвать коммунисты и социалисты, не регистрируясь. Остается впечатление, что тогда не все участники процесса вникали и в регламентные тонкости и в происходящее.
Несмотря на попытки левых несколько раз саботировать работу Рады, компромиссы по основным статьям были достигнуты, а к заседанию 27 июня народные депутаты подошли с принятыми 37 статьями, и Мороз к тому времени был уверен – парламент примет Конституцию, хотя еще никто не знал как, но уже примерно знали – какую.
Самыми острыми углами остаются те, что будоражат Украину и теперь – статус Крыма, государственный язык, национальная символика, вопросы собственности.
Долгий день и долгая ночь торгов
К заседанию 27 июня народные депутаты пришли с настроением настороженным и даже угнетенным. А дело в том, что 26 июня, накануне, согласительная группа встретилась с представителями Администрации президента, где им передали ультиматум – учесть 12 обязательных президентских пунктов.
А еще раньше, 25 числа, в Администрации президента был подготовлен и подписан указ о проведении референдума по принятию Конституции. Волевым решением Кучма выносил на референдум вариант Конституции, разработанный комиссией без учета поправок нардепов. В то же время идею референдума поддерживали и националисты в Раде.
Бессмертный вспоминает, что после встречи звучали фразы об учете например восьми из двенадцати или четырех. Но соглашение достигнуто не было.
И вот утро 27 июня… Принципиальные опросы как оставались нерешенными, так и остались, но дамоклов меч над этим созывом уже занесен и готов опуститься на шеи депутатов.
Перед началом пленарного заседания в кабинете Мороза прошло заседание с представителями фракций, и там единства не было: одни депутаты предлагали достучаться до ушедшей в “глухое молчание” Администрации, а другие говорили, что “набегались уже”. Мороз предложил “ход конем” – открыть заседание, в его рамках создать рабочие группы, куда определить по нескольким идеологическим противникам, а потом проблемные вопросы принимать “пакетами”. Пока же их будут определять – голосовать те статьи Конституции, что не вызывают противоречий. Заседание же будет длиться, пока весь документ не примут, без перерыва.
Итак, регистрация, поддержка предложений, рабочие группы и поехали… Были и опоздавшие к регистрации, например, Вячеслав Черновол едва не утратил свой шанс проголосовать за Конституцию – он опоздал на регистрацию. Не пришли к заседанию и депутаты-министры – по тем правилам министры сохраняли мандат – присутствовал только вице-премьер по вопросам Конституции Александр Емец и министр юстиции Сергей Головатый.
Группу по языковому вопросу возглавил Иван Попеску, по Автономной республике руководителем группы был Евгений Марчук, государственную символику взял на себя Владимир Буткевич, а вот собственность – один из самых больных вопросов “левой” части зала – возглавил Александр Мороз.
Участники этих групп то ли уже забыли, то ли решили ограничиться в воспоминаниях фразами о “горячих спорах и поисках компромисса”, но кто и что уступил и какие находили аргументы – вопрос все еще открытый.
Как известно из дальнейших, уже предрассветных дебатов в зале, все вопросы завязали между собой и голосовали одновременно, гарантируя принятием одного принятие и другого.
Существует миф о “закрытых” дверях в зал заседаний, из которого никто не могу выйти. Дело было и так, и не так – двери были заперты условно. Во-первых, глава рабочей группы Михаил Сирота постоянно постатейно докладывал у трибуны. Но всю аргументацию запомнить он не мог физически, а потому вызывал на подмогу своих коллег. Так как статьи перемешались, готовым отстаивать свою часть работы нужно было быть всегда, а потому надолго покидать зал никак не представлялось возможным. Но это касалось “сознательных” депутатов. Были и не очень сознательные…
Мороз вспоминает, что народные избранники начали расходиться к двум часам ночи – уставшие и уже обессиленные. Тогда на помощь спикеру пришел регламент, ведь заседание еще никто не закрывал. Мороз объявил перерыв на 10 минут и на всю Раду объявил, что следующим вопросом на голосование поставит лишение мандатов всех народных депутатов, которые не принимают участия в заседании – тогда, согласно регламенту, такой шаг был возможен.
Чудо свершилось, и депутаты явились в зал с оправданиями, голосование продолжилось.
Выстреливали и бутылки шампанского около полуночи – 28 июня 50-летний юбилей праздновал Виктор Мусияка, также День рождения был и у Александра Лавриновича. Их поздравляли и желали поскорее принять Конституцию.
Сколько было выпито литров кофе – не знает никто. Но вот уже рассвет… А работа еще не окончена.
Одним из первых проблемных вопросов голосовался вопрос государственного языка – в половине девятого. Статья 10 была принята в том виде, в котором существует и сегодня с единственным государственным украинским языком.
Следующим вопросом стали Крым и государственные символы. К этим статьям подошли к часу ночи, выступал глава группы – Евгений Марчук – пламенно и несколько раз, и после долгих уговоров процесс пошел дальше.
Аргументировали начиная со стоимости смены флага, а это по подсчетам нардепов стоило бы страдающей от гиперинфляции экономике примерно 100 млн долларов, и заканчивая тем, что во всем мире Украина уже известна со своими символами, и что там, за границами нашей страны о случившемся в нашей истории за 350 лет не знают, и что глупо будет выглядеть – менять сейчас флаг перед посольствами и все международное сообщество приучать к новому, и еще десятки причин, почему нужно голосовать “за”.
Час и пятнадцать минут депутаты обсуждали вопрос символики, в 1:55 “за” набрался только 291 голос, и Мороз предложил рабочей группе “поработать еще”.
Полчаса продлились примерно до 06:30, когда на трибуну вышел Евгений Марчук с пакетом. Одним голосованием Крым получал статус автономной республики, а Украина гимн, флаг и герб, при этом большой герб устанавливался отдельным законом, который еще надо было, да и сейчас все еще надо, принять. “Что вам еще надо?” – вопрошал Марчук с трибуны. И вот на табло 299 голосов, не хватает всего одного, одного голоса.
В зале вновь возник хаос с хождением к трибуне целыми группами, криками с места и непониманием, почему даже столь существенные уступки не могут преодолеть сопротивление. Не надо забывать, что к тому времени народные депутаты выступали почти сутки – а голодные и невыспавшиеся люди, работающие уже почти 24 часа – это страшные люди на взвинченных нервах.
Еще полчаса обсуждений и замечаний и на табло загорелись заветные 302 голоса, парламентарии вышли из крутого пике и впереди забрезжил свет окончания этого дня Великих торгов и компромиссов.
Голосование за последнюю статью прошло в 9:20 под бурные аплодисменты зала, в присутствии президента, уставший глава Временной согласительной комиссии Михаил Сирота, почти сутки простоявший у трибуны вышел в зал, на его глазах были слезы – закончилась колоссальная работа, и теперь в Украине была Конституция.
После голосования Кучма обратился к депутатам и одной из наиболее загадочных его фраз стали слова: “Простите, что так вас “стимулировал”. Именно они стали почвой для мифов о том, что народные депутаты принимали Конституцию едва ли не по велению президента. Как видите – все было немного иначе, и сейчас Бессмертный вспоминает, что тогда, 20 лет назад, только казалось, что было противостояние между парламентом и президентом, между комиссией и администрацией, а теперь, спустя 20 лет, понятно, что никакого идеологического противостояния, в сущности, не было.После голосования
После голосования народные депутаты, выпив немного за День рождения коллег и Конституции, разошлись спать. Задержался Мороз, которого Кучма позвал с собой на церемонию вручения дипломов выпускникам Военной академии. Там между ними произошел разговор, к которому они позже уже никогда не вернулись. Кучма спросил Мороза, как ему это удалось. “Давайте потом как-то расскажу”, – ответил Мороз.
Участники событий вспоминают, что напряжение было столь сильным, а работа изнуряющей, что к моменту принятия уже не было сил радоваться. От усталости праздник превратился в будничный день, в который хотелось лишь одного – спать.
Что родилось 28 июня?
Конституция стала примером компромисса между разными слоями украинского общества в 1996 году – между постсоветским и украинским. Это была хорошая Конституция, да и остается – еще не исчерпавшая весь свой потенциал. Эта последняя из постсоветстких конституций напоминает Основной закон Франции, ее считают одной из лучших Конституций стран бывшего соцлагеря, а в части прав человека и вовсе одним из образцов в мире.
Она требовала дальнейшей работы и работы немалой, но давала четкое понимание, что теперь у Украины есть все признаки государственности и открыты все пути для дальнейшего строительства страны.
Оглядываясь назад, Бессмертный считает, что нужно было оставить тот вариант, который предлагала комиссия ученых и экспертов, он был достаточно сбалансированным. “Я и тогда и сейчас был сторонником того, что наука – это вершина. И когда они (ученые-юристы, – ред.) говорят, что то, то и то надо делать так, то надо делать так и не выдумывать колесо. На самом деле, все, что происходило тогда – это была битва с совершенством. Вот я только так и воспринимаю”, – делится он своими выводами.
Но случилось, как случилось, и Конституцию нужно воспринимать как некий общественный срез 1996 года, договор элит, представлявших разные регионы и разные по взглядам регионы страны, которая и спустя 20 лет разрывается между прошлым и будущим.
Плохая Конституция
Спустя несколько лет появился тренд рассуждать, что Конституция мол плохая. А почему плохая? Потому что не работает. И тут возникает вопрос – почему же она не работает.
Одной из причин является то, что Конституция требовала принятия огромного количества подконституционных актов, законов, регулирующих подробно отдельные статьи. И некоторые из этих законов не приняты до сих пор. Первым “легитимным” правительством, стало первое правительство Юлии Тимошенко просто потому, что до этого в Украине не был принят закон о Кабинете министров. Закон, которым устанавливается Большой герб, не принят до сих пор. И так еще десятки-десятки законов.
Например в Конституции варианта 2004 года был вписан “императивный мандат”, а закон, который позволяет применять его, принимают в 2015 году, спустя 11 лет.
Ответ, почему законы не принимались, находится в плоскости работы Верховной Рады и президентов, их сотрудничества. Так, после самого принятия Основного закона, во времена Кучмы часть законов ветировалась, а еще часть “терялась” в коридорах Администрации, так и не получив подпись главы государства.
До сих пор не существует даже примерного плана принятия всего перечня законов, которые требует Конституция, и будет ли он существовать вообще – неизвестно.
Есть и ряд моментов, которые были заложены как консенсус между Администрацией и Радой, но ни один президент не спешит их изменить. К примеру, норма импичмента. Даже любимая нашими законодателями Венецианская комиссия настоятельно рекомендовала уменьшить количество голосов, которое требуется для импичмента, но ведь это так удобно, когда отставить тебя может всего лишь три четверти голосов, которые никогда не соберутся.
Спустя 20 лет авторы Конституции склоняются к тому, что необходимы скорее точечные изменения, чем полностью переписывать документ. Другое дело, что “шатанием” туда-обратно Конституцию дискредитировали и, возможно, новая нужна просто для того, чтобы сказать: “Мы начинаем заново”.
День Конституции – праздник, который празднуют не все
“Как Вы отмечаете День Конституции?” – спросили мы у Александра Мороза. “Молча”, – признался он.
Чем является День Конституции для обычных граждан? Дополнительным выходным или поводом вспомнить о своих гражданских правах?
Значение Основного документа недооценено. Конституция – не фундамент, она план, по которому государство должно строить, возводя один этаж за другим. Недооценивают ее и потому, что “стройка” затянулась на 20 лет, дважды “перестраиваются” пункты, имеющие отношение к распределению власти “в верхах”, и единственное изменение, которое может затронуть гражданина, было внесено вот совсем недавно, ограничив право представления в судах только адвокатами.
С другой стороны в Украине Конституция предоставляет гражданам довольно широкие права, анализируя документ можно увидеть, что гражданин все же ставился в центр государства. Но снова и снова надо задавать вопрос – где те законы, которые могут предоставить каждому из нас реализовать столь заботливо выписанные права и социальные лифты? Почему вместо их принятия нынешний политический бомонд занят “крючкотворством” и “придумыванием велосипеда”?
Но в некоторых странах и День рожденья Королевы – национальный праздник и выходной, у всех свои традиции. “Тогда так было принято – великий день, праздник – выходной”, – вспоминает Бессмертный.
Что изменилось за 20 лет
“Все крутилось вокруг одного – кто отвечает за бардак?” – примерно так коротко и емко описал изменения в Конституцию 2004 и 2010 годов Виктор Шишкин.
Часть из них была правильной по сути, но совершенно неправильной по форме – парламент шел путем нарушения процедур, договоров и закрывания глаз на нарушение регламента. Так повелось с того самого Конституционного договора, так продолжается и теперь – вспомните только оперативный выход “Голоса Украины” не так давно.
Есть несколько моментов, почему начинать изменять Конституцию не стоило. Во-первых, это открыло “ящик Пандоры”, начиная с президента Виктора Ющенко, уже третий глава государства принимается переписывать основной закон вместо того, чтобы привести законодательство к тому виду, при котором Конституция сможет работать. Во-вторых, смена принципов распределения власти привела к полной неразберихе. Президент избирается для выполнения одних полномочий, а получает совсем другие, как получилось с Ющенко и Януковичем. Третий момент – изменения в Конституцию 2004 года создают два “центра тяжести”, и найти “ответственного за бардак” становится проблемой. Если распределение власти по Конституции 1996 года устанавливает главой исполнительной власти президента и его позиция определяет будущий курс, то правки 2004 года перекладывают ответственность на Верховную Раду – то есть коллективное безответственное, которое также зависит и от позиции премьер-министра. Именно это стало причинами парламентского кризиса в 2008 году и недавно, уже в 2015-2016 годах.
Сейчас подошли к изменениям в части правосудия, но принятые правки в Конституцию ничего не стоят без принятых подконституционных законов. То же самое касается самоуправления, а ведь некоторые статьи этой части, которые должны регулироваться соответственными законами, остались не у дел, потому что у депутатов семи созывов не дошли до этого руки, а если и дошли, то они просто потерялись в ожидании подписи очередного главы государства.
Конституция написана, но работа над ней не окончена, чтобы она заработала, нужны еще десятки законов, а писать их почти некому. В Раде заседают уже дети тех, кто дал Украине Основной закон, многие из “отцов Конституции” ушли из жизни, а имена их стираются и останутся на страницах архивов на чердаках и на страницах учебников истории.
А в 20-летний юбилей Конституции пожелаем ей полноценно начать работать к 25-ти годам, и пусть для этого у всех хватит сил и мудрости.
Алена Дисюк, 112.ua.
при участии Александра Мороза, Романа Безсмертного, Ивана Зайца и Виктора Шишкина
