В конце августа 2014 года “Европейская правда” опубликовала интервью новоназначенного европейского чиновника, имя которого на тот момент мало кто слышал – главы Консультативной миссии ЕС по реформированию гражданского сектора безопасности Кальмана Мижеи (см. публикацию “Изменения должны быть радикальными. Это – вопрос существования Украины”).
Прошел год. Как мы и прогнозировали, Мижеи не стал ключевым ньюзмекером. Но результаты работы миссии известны каждому – в частности, с участием миссии был разработан закон “О полиции”.
Новая беседа была посвящена не достижениям, а планам. Как и когда должно измениться МВД? Кого ожиджают увольнения? Где брать деньги на реформу? Обо всем этом, о новой программе защиты свидетелей и о будущих функции патрульной полиции – в интервью Кальмана Мижеи “Европейской правде“.
– Год назад, в самом начале своей работы в Киеве, в интервью “Европейской правде” вы рассказали о своих далеко идущих планах. Насколько они совпали с реальностью?
– Знаете, год назад я ожидал, что изменения будут идти быстрее, чем оказалось на практике.
Хотя если оценивать в целом процесс реформирования Украины, то реформа полиции продвигается намного быстрее, чем изменения в других сферах. Так что все относительно.
– В чем причина проблем?
– Я думал, что знаю Украину – все же я долгое время работал с вашей страной. Тем не менее, выяснилось, что мои ожидания были слишком амбициозными. Я недооценил и сложность политической картины, и комплексность реформ, которые вам нужно провести.
Хотелось бы, чтобы прогресс был быстрее. Ведь я уверен, что создание более сильного, более устойчивого государства – лучший способ противостоять гибридной войне, которая ведется сегодня против Украины.
Так что реформы, над которыми мы работаем – жизненно важны для вашей страны.
Сейчас наконец-то есть новый закон о полиции, и это – хорошая база для следующих изменений. Первая реформа была выбрана очень правильно, ведь патрульная полиция – первое, с чем сталкиваются люди в крупных городах.
Но процесс должен продолжаться, он должен дойти и до маленьких городов, и до сельской местности.
Мы предложили МВД нашу помощь, чтобы улучшить контроль за общественным порядком в соответствии с лучшими европейскими практиками – эффективно, и в то же время с соблюдением основных прав человека. Надеюсь, министерство воспользуется нашей помощью.
Надо продолжить изменение милицейского ведомства, изменить уголовную полицию. Но еще важнее – обеспечить, чтобы реформа не ограничилась системой МВД. Новая полиция не будет эффективной, если не поддержать ее реформой прокуратуры
– Но все же, кто стал причиной недостаточной скорости реформ? Кто их тормозит – парламент, само милицейское ведомство, кто-то еще?
– Я не имею права вмешиваться в политическую жизнь (называя виновных в торможении реформы. – ЕП). Я лишь напомню о том, что за система создавалась в Украине на протяжении последних 24 лет.
Это – надстройка на базе советской, нереформированной системы, с очень глубокой коррупцией, без заботы об эффективности государства и без элементарного патриотизма. Такую систему необходимо исправить. И я считаю, что процесс этого исправления уже начался.
– Вернемся к реформе милиции. Что дальше? Мы начали менять фасад милиции – патрульную полицию. А что будет с ее “backoffice”?
– Патрульная полиция – это только первый шаг. Нужна системная реформа всей структуры, и МВД просит нас готовить экспертные выводы, предложения по этому поводу.
Часть изменений будут заметны для людей. В других – работа не столь заметна, но зачастую она еще более важна.
Сейчас мы помогаем МВД подготовить модель, при которой патрульная полиция получит функцию первоначального расследования происшествий.
Для этого нужно будет обучить патрульных полицейских, здесь мы также задействованы. Еще одно важно направление – реформа уголовной полиции.
Реформы требует аппарат МВД – нужно, чтобы там больше людей занималось реальной работой, а бюрократическая цепочка – сократилась.
Еще одно важное направление, над которым мы работаем – защита свидетелей (в уголовном процессе. – ЕП).
В этой сфере есть качественное европейское законодательство, есть реально работающие европейские практики. Этим летом мы активно сотрудничали с Минюстом и с МВД, чтобы создать эффективные процедуры защиты свидетелей для Украины.
– Расскажите о защите свидетелей. В Украине наиболее известна американская практика защиты свидетелей в резонансных процессах. У нас это также будет касаться единичных преступлений?
– Нет, речь идет о намного более широком применении этого механизма. Для этого нужно хорошее законодательство, реальная практика защиты свидетелей и, возможно, отдельный госорган. Но на нынешнем этапе важно, чтобы разные украинские ведомства, которым мы даем свои рекомендации, согласовали позиции и вышли на правительство с общим проектом.
– Нет ли опасности, что преступники смогут использовать этот закон, чтобы избежать наказания, просто “сдав” своего подельника?
– Чтобы заключить сделку с правосудием, вы не можете быть лидером преступной группировки, не можете быть главным обвиняемым. Ключевой виновник преступления не подпадает под программу защиты свидетелей.
Важно также понимать, что ни одна правовая система в мире не может гарантировать стопроцентную объективность в вынесении приговора.
Но нынешняя ситуация в Украине настолько неприемлема, что ее так или иначе надо менять.При этом, согласно европейской практике, программа защиты свидетелей не дает индульгенцию на нарушение закона. Если свидетель, который получил защиту (даже в важном деле) выйдет из суда и ограбит старушку, государство не сможет в обмен на его показания закрыть глаза на новое преступление.
Механизм защиты свидетелей – шаг в верном направлении.
– Вы упомянули о том, что патрульная полиция должна получить функции предварительного следствия. Расскажите детальнее, о чем речь?
– Очевидно же, что на месте преступления первыми оказываются патрульные полицейские, а не следователи.
Европейская практика такова: патруль оценивает ситуацию и затем принимает решения, нужно ли вообще вызывать следователя. К примеру, кражу бумажника патрульные могут расследовать самостоятельно – кроме тех случаев, когда речь идет об организованной группе преступников.
В случае незначительных преступлений можно проводить начальное расследование вообще без участия уголовных следователей.
Патрульную полицию можно обучить, как действовать в этих случаях. Но должны быть четкие правила: вот это расследуют патрульные, а вот для этого нужно вызывать следователей или специалистов, которые снимают отпечатки пальцев и так далее.
– А что делать с “классическими” следователями? В патрули набрали новых людей “с улицы”, а со следователями так не выйдет – там специфические знания и опыт. В то же время те следователи, что работают сейчас, слишком “советские”.
– Вы правы – в Украине ощущается нехватка профессиональной и культурной квалификации (для качественного проведения следствия. – ЕП). Наша миссия пришла выводу, что понадобится масштабные тренинговые программы. И мы уже передали эту информацию международным донорам.
К слову, глава Национального антикоррупционного бюро также обратился к нам с просьбой помочь привлечь донорское финансирование для обучения детективов НАБУ.
– НАБУ – довольно небольшая структура, куда набирают детективов по конкурсу. Реформа украинской милиции в целом – несоизмеримо масштабнее. Не получится набрать с улицы тысячи следователей, которые будут расследовать убийства и ограбления по всей стране.
– Здесь надо подходить комплексно. Прежде всего, надо не забывать: часть тех следователей, которые сейчас работают в структуре МВД – профессионалы довольно высокого класса. Их можно сохранить в системе – после определенных тренингов.
Второй подход – стимулирование. Людям нужно гарантировать достойное поощрение, и речь не только о достойной зарплате – помимо нее, должна быть четкая перспектива карьерного роста с прозрачными правилами, система мотивации.
И третье – вы все-таки можете нанимать новых людей и обучать их для работы в следственных управлениях.
Возможно, они не станут самыми лучшими следователями с первого дня работы (и к патрульной полиции это, кстати, тоже относится!). Но люди с хорошей базой знаний, с образованием, с правильными моральными установками и лояльностью к государству, у которых к тому же будет хорошая карьерная перспектива, смогут обучаться и день за днем будут работать все качественнее.
Наконец, четвертое: следственные органы в Украине, так же, как и новая полиция в целом, требуют четкой системы контроля.
Речь не только о проверке профпригодности, но и об очень тщательном контрольном механизме, который не позволит людям с сомнительными моральными качествами, которые оказались в полиции, продолжать работу в системе.
Это – пакет, комплекс реформ, который позволит очистить существующую систему.
Вероятно, этот процесс будет не мгновенным, но он может быть достаточно скоротечным. И он позволит создать профессиональную, достойную следственную систему, которая станет хребтом, основой для правовой системы.
– Что касается системы контроля. Возможно ли сохранить нынешний принцип, когда жалобы на милицию расследует департамент внутренней безопасности, который также находится в структуре МВД? Или придется выделять их в отдельный орган, не зависящий от министерства – такой как НБР?
– Конечно определенная роль будет у Национального бюро расследований, как предусмотрено Уголовным процессуальным кодексом. Но НБР не сможет заменить внутренние расследования, которые проводятся в самой системе МВД.
Этот контрольный механизм должен быть свободен от политического вмешательства, и не должно быть ни малейших сомнений в его этической чистоте.
А этого, опять же, невозможно достичь без достойных зарплат, а также без чувства долга со стороны сотрудников.
– Создание патрульной полиции – штука недешевая, но это определенно не самая затратная составляющая в реформе МВД. Как нам покрыть эти затраты, учитывая, что в бюджете в ближайшие годы не будет избытка средств?
– Прежде всего, резервы есть. Во всех ваших правоохранительных органах работает слишком много людей в сравнении с западноевропейскими структурами, при этом там создана громоздкая бюрократическая машина. Зарплаты сотрудников очень низкие, а все решения принимаются по длительной, сложной процедуре. Милиция в этом смысле не отличается в лучшую сторону.
Отсюда решение: в правоохранительных органах, в Министерстве внутренних дел должны пройти сокращения, также часть сотрудников нужно перевести на так называемую “продуктивную работу”, где бы они выполняли реальную работу, а не просто создавали бюрократическую цепочку и перекладывали бумаги.
Да, это увеличит число безработных, но вам придется это сделать – иначе никак, ведь государство, как вы сами упомянули, сейчас проходит через финансовый кризис.
Эти важные шаги покроют часть затрат на повышение зарплат, без которого реформу не провести.
Второй момент – не забываем о том, что зарплаты – не единственное, что нужно для новой полиции. Нужно создавать систему поощрений, справедливый механизм продвижения по службе, при которой сотрудники видели бы для себя долгосрочную перспективу “в органах”.
Но вы правы, всего этого будет недостаточно, чтобы оплатить проведение реформы.
Поэтому есть третий компонент: на переходный период вам неизбежно потребуется международная поддержка, в том числе финансовая.
Хочется надеяться, что после того, как Украина выйдет из периода финансового кризиса, вы сможете постепенно взять на себя все эти расходы. Но сейчас вам нужна такая поддержка.
ЕС сейчас работает с властью над проектом реформы системы госслужбы, и я ожидаю, что после того, как эта реформа будет утверждена, появится законодательная возможность для такой финансовой поддержки.
В 2004-2005 гг. Программа развития ООН, где я в то время работал, сделала точно то же самое для Грузии. Эти инвестиции в Грузию оказались очень, крайне успешными.
Конечно же, Украина – намного больше Грузии, и у вас реформа обойдется гораздо дороже. Но без этого никак.
При этом важно, что для успеха нужны будут все компоненты, которые я назвал – одним лишь финансированием без реформы и сокращения штатов проблему не решить.
– Сколько времени потребуется для реформы милиции, или по-новому – полиции?
– Если работа будет идти эффективно, то в течение года контуры реформы уже должны быть понятны.
Подчеркну – я не говорю, что к этому времени не все компоненты реформы будут завершены. Есть некоторые очень сложные и довольно длительные этапы – в том числе реформа следствия. Или второй пример – Национальное бюро расследований должно начать работу только с 2017 года. Я надеюсь, здесь не будет отсрочки, но даже в случае, если все идет по плану, через год этот орган еще не будет действовать.
Тем не менее, принцип работы системы через год уже должен быть ясен.
И самое главное – реформа полиция не может быть вырвана из общего контекста, она не сможет быть успешной, если остальное в стране не будет меняться.
– Ваш мандат распространяется также на прокуратуру. Каков прогресс в этой сфере?
– Реформа прокуратуры началась, и новый закон о прокуратуре уже принят (ВР утвердила его в июле, после нескольких безуспешных попыток. – ЕП). Надеюсь, что внутренние разногласия, которые вышли на поверхность после его принятия, будут решены и прокуратура сконцентрируется на реформе этого жизненно важного компонента системы правосудия.
Сейчас мы с нетерпением ждем, когда будет запущена процедура отбора прокуроров и их назначения на административные должности.
Но чтобы завершить эту реформу, нужно внести изменения в Конституцию в части реформы системы правосудия. Проект уже подготовлен и получил одобрение Венецианской комиссии. Я знаю, что в профессиональной среде есть сомнения по поводу того, достаточно ли глубокие эти изменения. Это право парламента – решать, нужны ли более радикальные изменения или нет. Но я уверен, что такая реформа стала бы шагом в правильном направлении.
Процесс нужно завершить, он нужен, чтобы ликвидировать общий надзор, этот символ советской системы, и дать независимость судьям.
Кроме того, то, что я говорил по поводу реформы МВД, во многом касается и прокуратуры.
Там те же проблемы, что и в милиции – раздутый штат, низкие зарплаты. И при этом бюджета, выделенного на систему прокуратуры, не хватает даже на зарплаты.
Из этого исходят действия прокуратуры – им приходится принимать пожертвования от бизнеса, чтобы обеспечить работу структуры, но это в то же время делает прокуроров зависимыми от бизнеса. Это нужно менять.
