Один из творцов реформы местного самоуправления в Польше, Ежи Стемпень — об эффектах от децентрализации власти, почему одного желания в реформе мало и прогнозе развития событий в Украине. Прогноз неутешительный.
В этом году Польша отмечает юбилей. Со дня вступления в силу реформы местного самоуправления и проведения первых свободных выборов в государстве прошло ровно 25 лет. Над тем, чтобы добиться настоящей децентрализации власти, о которой сейчас так много говорят в Украине, Польша работала долго. Около десяти лет ушло только на разработку плана. Но эффекты от преобразований в стране видны сейчас.
Предлагаем вашему вниманию речь человека, который принимал непосредственное участие во внедрении реформы. Один из её творцов, бывший сенатор республики, экс-председатель Конституционного суда Ежи Стемпень (Jerzy Stępień) рассказал об истоках местного самоуправления, ответил на вопрос, почему одного желания в реформе мало и дал прогноз о развитии событий в Украине. Неутешительный прогноз.
Чтобы понять смысл органов местного самоуправления, нужно обратиться к истории. Речь не идёт об истории Польши, речь идёт об истории древнего Рима и Константинополя. В 4-5 веке Западная Римская империя приходит в упадок. В то же время Восточная империя со столицей в Константинополе начинает развиваться. Становится более мощной. И только через несколько тысяч лет исчезнет.
То, что власть императора в Риме пала, было таким благословением для развития Европы. Потому что благодаря этому развились города. Когда мы имеем очень мощную власть императора, то все деньги концентрируются в центре. Император хочет завоевать какие-то очередные страны. Если не хочет все, то хотя бы часть заберёт. Поскольку на Западе не было императора аж до 8-го века, то города, соответственно, развивались. И в этом секрет успеха.
Если центральная власть — очень сильная, города не развиваются. Сегодня мы восхищаемся Венецией, Флоренцией, другими городами. Обратите внимание, что 70% всех памятников архитектуры во всём мире находятся на территории Италии. Позже идея о таком самоуправлении пришла в Германию, и мы имеем серьёзный период развития средневековых городов. А уже из Германии она попала на территорию современной Польши.
Чем отличается город западный от восточного? Западные города всегда строились, опираясь на право. Сначала принимается так называемый план размещения города. То есть тот, кто строил город, он сначала описывал, где он должен быть расположен. Где должна размещаться центральная часть, рынок, вокруг которого всё строилось, какие налоги, сколько нужно было платить за недвижимость, если она находилась немного дальше от центра. То есть сначала был проект, план, а уже после происходило строительство. Прежде, чем мы примем проект, нужно обдумать некоторые вещи, запланировать.
А на Востоке было так: правитель, князь воевал, воевал, воевал, а как только ему надоедало воевать, он строил замок, и уже позже вокруг этого замка строились какие-то сооружения. И для того, чтобы что-то строить, нужно было получить согласие князя. И здесь во внимание брался не план, а желание или воля какого-то одного человека. И через некоторое время это всё распалось. Огромные государства, сначала Киев, потом Москва, приняли традиции Византийской империи.
Если вы думаете о государстве, как о каком-то аппарате, который возглавляет император, то мы должны согласиться с тем, что он будет определять, кто будет руководить на местах. А когда нет сильной центральной власти, то есть большая вероятность, что люди сами будут определять, кто может руководить на местах.
Если мы посмотрим на ту коммунистическую реальность, из которой нам удалось выбраться, то очень хорошо видно, чем отличаются эти два строя. Во времена коммунизма люди не имели влияния на принятие решения, кто будет первым секретарём. Это определяла какая-то небольшая группа людей. И власть шла сверху вниз.
В то время, как при западном строе наоборот, власть идёт снизу вверх. С помощью выборов люди решают не только дела, которые происходят на центральном уровне, но также на местах. Основа демократии очень важна. Но этого недостаточно. Можно выбрать демократическую власть, но результат будет нулевым.
В тему: Димитри Гвиндадзе: «Украине нужны то, кто прикроет спину реформаторам»
Я езжу в Украину с 1995 года, то есть 20 лет. В январе я был в Киеве, меня пригласили на заседание Конституционной комиссии. Я написал фрагмент, касающийся органов местного самоуправления, который можно было бы использовать в будущей конституции. Я знаком с господином Гройсманом (председатель Верховной Рады Владимир Гройсман — ред.), познакомился с ним ещё, когда он был мэром Винницы, встречались в Киеве, в Варшаве. Но есть такое впечатление, что даже они [новая власть], несмотря на то, что они хотят изменить ситуацию, такое впечатление, что они не понимают нескольких вещей.
Местное самоуправление — это не просто демократия. Это, безусловно, очень важная вещь. Но этого не достаточно. Это просто инструмент, который сопровождает.
Базовые единицы самоуправления не могут быть очень маленькими. Если они маленькие, они не могут принимать важных решений. Кроме того, самоуправление на местах должно быть владельцем территорий, средств, капитала. Это необходимо для того, чтобы удовлетворить потребности жителей.
О чём идёт речь? Вся недвижимость, которая не является частной собственностью, должна находиться в руках местного самоуправления. Мы не говорим только об институциях, где находится власть, к примеру, это могут быть школы. Они должны быть собственностью органов местного самоуправления. И органы местного самоуправления должны иметь свободу, чтобы решать, что с ними можно делать, а что нельзя. И каждая единица самоуправления должна иметь свой отдельный бюджет, независимый от бюджета всей страны. И должны быть чётко описаны задания, которые будет выполнять местное самоуправление. Задания должны быть прописаны в законах. Чтобы люди видели, где компетенция самоуправления, а где — других органов.
Очень важное значение имеет самостоятельность местного самоуправления. Чтобы решение действительно принималось людьми, которые работают в этих органах. И понятно, что местное самоуправление должно быть подчинено законам, которые действуют в стране. К сожалению, происходят случаи, когда органы местного самоуправления не придерживаются законов. Но контроль, который должен происходить над органами местного самоуправления, должен сводиться только к тому, отвечают ли решения, принятые на местном уровне, законам или нет. Строить школу или бассейн — в это никто не должен вмешиваться, это должны решать сами жители.
Все эти вещи, о которых мы говорим, прописаны в Европейской хартии органов местного самоуправления. Она принята Советом Европы в 1985 году.
Украина, как член Совета Европы, подписала эту карту. Реализовать её, воплотить в жизнь — задача для Украины.
Есть информация, что в Украине базовые единицы самоуправления будут находиться в сёлах. Но, по моему мнению, это ошибка, они слишком маленькие. На данный момент мы (в Польше) имеем 2500 гмин (gmina), городов, и их слишком много (Подробнее: об административном делении Польши). Есть идея, чтобы соединить гмины, уменьшить их. Это очень сложно реализовать, потому что есть интересы людей, которых выбрали. Но c этим нужно бороться. Территориальное самоуправление очень нужно.
В странах, где есть очень сильная центральная власть, нет места местному самоуправлению.
Если мы посмотрим на ситуацию в Украине, то ключом к решению проблем, должно быть местное самоуправление. В 90-м году, когда мы вводили реформу, мы отдали на места сразу 40% всех финансов. А сейчас — 60%. Поскольку несколько лет назад были созданы органы самоуправления в областях (воеводствах) и повятах (powiat).
Я лично считаю, что центральная власть и так слишком много денег себе оставляет. Когда деньги есть на местах, у самоуправления, прежде, чем люди потратят каждый злотый, они очень серьёзно смотрят, что можно сделать с ним.
К сожалению, Варшава — не то место, по которому можно судить о местном самоуправлении. Здесь даже неизвестно, сколько людей живёт. Официально говорится 1 миллион 600 тысяч, но на самом деле, скорее всего, 2 миллиона. Так и в Киеве: больше, чем приводится в официальной статистике. Но если вы поедете в те маленькие города в Польше, там можно хорошо увидеть, что такое местное самоуправление.
Сегодня, после того, как прошло 25 лет, никто не имеет сомнений, что проведение реформы местного самоуправления было правильным решением.
Источник: Аргумент
